Inspecteur des impôts à la retraite, Adrien Somda a passé l'essentiel de sa carrière à la Direction Générale des Impôts du Burkina Faso, où il s’est familiarisé avec les politiques fiscales, les réformes fiscales et la fiscalité minière. Aujourd'hui conseil fiscal agréé auprès des juridictions burkinabè et expert international endroit minier et en gouvernance des ressources naturelles, il a conduit de nombreuses missions d'assistance technique pour des institutions communautaires comme l’UEMOA, la CEDEAO, la CEMAC, et des partenaires internationaux tels que l’Institut International pour le Développement Durable (en anglais IISD) et la GIZ, sur des thématiques de transparence, de fiscalité extractive et de gestion des revenus miniers. C'est fort de cette double expérience au sein de l’administration publique et l’expertise internationale, qu'il analyse pour C'Finance la création du fonds souverain minier « Siniyan-Sigui » par le gouvernement burkinabè. Un acte qu'il qualifie de « fort », mais qui appelle, selon lui, à des garanties juridiques et institutionnelles solides pour tenir ses promesses face aux générations futures. La clé de voûte, selon M. Somda, reste la gestion de ce fonds « en bon père de famille ».
C’Finance (C.F) : Quel est votre regard d’expert en fiscalité minière sur la création par le gouvernement burkinabè du fonds souverain minier « Siniyan-Sigui » adossé aux ressources minières ?
Adrien Somda (A.S) : Il s’agit d’un acte fort de gestion raisonnée des revenus générés par l’exploitation des ressources naturelles du pays. Il convient de rappeler que le Burkina Faso comptait parmi les rares pays riches en ressources naturelles qui n’avait pas une politique et une vision claire des opportunités que lui offre l’exploitation de ses ressources naturelles pour financer son développement et diversifier son économie.
Les leviers de financement de l’économie à partir des revenus générés par le secteur extractif sont nombreux, bien utilisés selon les besoins et les secteurs de l’économie, le pays sortira d’une situation peu désirable depuis les indépendances.
Il ne s’agit plus d’attendre les recettes budgétaires collectées en taxant les entreprises qui exploitent les diverses substances de mine, mais de se poser la question en bon père de famille, une fois que l’argent est disponible dans les caisses de l’Etat après la vente des mines, qu’est-ce que nous faisons avec cet argent.
Il faut donc comprendre que le gouvernement a décidé à travers ces fonds souverains de transmettre de la richesse publique aux générations futures de deux manières.
Premièrement, les fonds de stabilisation des revenus publics, dont a parlé le ministre en charge de l’Economie et des Finances, protègent le budget de l’État contre les variations à court terme des recettes publiques liées aux mouvements importants des prix des matières premières et des taux de change (en créant un pool de liquidités).
Deuxièmement, les fonds d’investissement, d’épargne ou intergénérationnels conservent la richesse pour les générations futures en les plaçant de façon à répartir des revenus tirés notamment de matières premières épuisables sur les générations suivantes de façon équitable. L’Etat ne dépense pas tous les revenus tirés de l’exploitation des substances de mines, du pétrole ou du gaz.
En d’autres termes, d’une part, les fonds souverains gèrent les revenus et, de l’autre, génèrent des revenus résultant des différents placements des ressources publiques et des investissements.
Cependant, plusieurs choix s’offrent aux pays qui créent ces fonds. Ils peuvent être institués par une loi spéciale ou par une loi de finances, voire par le texte constitutionnel lui-même. Ils peuvent être placés sous la tutelle soit directe, soit indirecte de l’État.
Dans un contexte de révolution et de refondation de l’Etat, l’option aurait pu être de consacrer l’existence et de garantir la pérennité de ce fonds souverain par le texte constitutionnel ou tout au moins une loi spéciale. Ce qui le protègerait contre les appétits des futurs gouvernements éventuellement. Les exemples vécus dans d’autres pays sur la création, la gestion et la survivance de tels fonds recommandent de figer les règles de gestion.
C.F : Pouvez-vous expliquer en termes simples ce que c’est qu’un fonds souverain pour les lecteurs profanes en matière de finances publiques ?
A.S : Ce sont des fonds, comme l’a expliqué le ministre en charge des Finances, qui sont définis comme une structure d’investissement détenu par un Etat ayant pour but, soit de faciliter le transfert des richesses entre les générations, soit de diversifier les réserves nationales, soit d’éviter un potentiel ralentissement de l’économie.
En plus simple, l’Etat va désormais faire l’effort de trouver l’argent, mobiliser les ressources intérieures, utiliser ses richesses intérieures pour financer son développement. Il va éviter de recourir aux investisseurs directs étrangers et autres formules d’emprunts et de financements par une mobilisation des fonds étrangers, extérieurs pour investir au Burkina Faso.
Ainsi, le Burkina Faso peut faire faire fructifier ses excédents budgétaires et ou commerciaux. Il peut ainsi placer une partie de ces fonds dans des actions, dans des obligations (privées ou bons du Trésor), dans l’immobilier, dans l’art ou dans les matières premières, c’est-à-dire faire la recherche minière, développer et exploiter des mines, transformer les substances de mines. Comme il peut investir une partie dans des infrastructures structurantes.
Ces fonds sont constitués par l’accumulation d’excédents de la balance courante, soit d’exportations de matières premières (exemples : fonds du Moyen-Orient, de la Norvège et de la Russie), soit d’un excédent structurel d’épargne nationale (ex : fonds de Singapour), soit encore d’un transfert d’une partie de réserve de change de la Banque centrale (ex : fonds de la Chine). Quand un pays est riche en ressources naturelles, la bonne vision est d’utiliser cette richesse pour se développer.
On peut classer les fonds souverains en quatre grandes catégories :
- Les fonds d’épargne pour les générations futures que certains pays riches en ressources naturelles choisissent de constituer. Des règles de gestion stricte permettent de transférer une partie des richesses accumulées par l’exploitation des ressources naturelles entre générations. Ce qui motive de telles décisions de mettre en place de tels fonds est la recherche de l’équité entre les générations de maintenant et celles à venir. Les fonds possèdent alors une logique d’investissement de long terme. C’est le cas du Kuwait Investment Authority, du Government Pension Fund de Norvège et le plus connu autrefois au Tchad, le Fonds pour les Générations futures ;
- Une autre variante des fonds souverains est la famille des fonds dits de stabilisation macroéconomique, dont le but pour les pays dépendants des matières premières (minerais, pétrole, gaz…) est de faire face éventuellement aux situations conjoncturelles difficiles telle qu’une baisse ou effondrement des prix des matières premières. Ils s’inscrivent dans une logique de court terme. C’est le cas du Reserve Fund de Russie ou du Economic Social Stabilization Fund du Chilie ;
- La famille des fonds visant à couvrir des besoins non connus à l’avance tels que le financement des retraites (par ex. les fonds de pension). Dans le cas du Burkina Faso par exemple, qui traverse une crise sécuritaire depuis plusieurs années avec des dommages causés aux investissements publics, la destruction des édifices publics, la destruction des immeubles de particuliers peuvent être sources de besoins non prévus.
- Enfin, les fonds souverains regroupent les fonds d’investissement de réserves. Ces derniers cherchent à augmenter la performance financière des réserves grâce à des profils risque-rendement plus élevés que ceux issus d’investissements traditionnels. C’est le cas de la Korea Investment Corporation, China Investment Company, etc.
Il faut relever que ces fonds s’apparentent aux caisses de stabilisation des prix créées après les indépendances africaines pour garantir un prix minimum aux producteurs des produits agricoles quelles que soient les évolutions des cours sur les marchés.
C.F : Quelles sont, selon vous, les motivations sociales, économiques et politiques derrière la création du fonds souverain minier « Siniyan-Sigui » ?
A.S : Vous comprenez que le gouvernement veut assurer un financement propre et stable des dépenses de réduction de la pauvreté, et d'assurer leur soutenabilité à long terme. Il s’agit d’éviter la procyclicité des dépenses, d’assurer l'efficacité des dépenses financées par les revenus miniers ; de promouvoir la discipline budgétaire et réduire la vulnérabilité des finances publiques aux chocs extérieurs ; et d’assurer le caractère additionnel des dépenses dans les secteurs prioritaires financées par les revenus miniers directs affectés.
C.F : Ce Fonds n’aurait-il pas pu ou dû être créé plus tôt, dès que le Burkina Faso s’est découvert un potentiel minier ?
A.S : Bien sûr que oui, dès 2005 où le développement du secteur minier indiquait qu’à partir de 2010, les projections des recherches confirmaient qu’au moins dix mines industrielles entreraient en production et que les recettes budgétaires pourraient être multipliées par deux.
Connaissant la volatilité des cours des matières premières, il avait été conseillé de prendre de nouvelles initiatives institutionnelles et en matière de politique, par exemple créer un fonds de lissage ou de stabilisation en prévision, pour réguler les implications macroéconomiques de l’augmentation rapide des recettes fiscales et des devises générées par le secteur minier et ses activités secondaires.
Mais, rien n’avait été fait dans ce sens, par ignorance ou motivé par autre chose ? Ce qui est sûr, les choix des autorités d’alors n’ont pas été pour ce mode de gestion pour l’intérêt général.
C’est seulement en 2014, qu’un tel fonds a été créé par la loi N°008-2014/AN du 08 avril 2014 portant loi d’orientation sur le développement durable au Burkina Faso en son article 16 ainsi libellé : « Il est créé un Fonds pour les générations futures, placé sous la tutelle du ministère en charge du développement durable.
Le Fonds est alimenté principalement par une partie des revenus provenant de l’exploitation des ressources naturelles non renouvelables et est destiné au financement des activités de développement durable.
Les attributions, l’organisation et le fonctionnement du Fonds pour les générations futures sont déterminés par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du ministre en charge du développement durable. »
Il faut se rappeler que c’est en 2010 que les travaux sur la révision du code minier de 2003 ont commencé pour finir en 2014 avec l’adoption du nouveau code minier de 2015. L’on peut aisément comprendre que c’est sous la pression des acteurs et des citoyens que cette disposition créant un fonds pour les générations futures a été insérée dans la loi citée plus haut.
Certainement par manque de vision et d’engagement politique pour l’intérêt général, cette disposition n’a jamais été mise en œuvre, malgré les conseils des administrations techniques, les relances provenant des différentes couches sociales ainsi que les actions de plaidoyers de la société civile.
C’est en cela, si vous le permettez, que la gouvernance actuelle est une occasion propice pour disposer concernant les hommes politiques, que dorénavant, tout citoyen occupant les hautes fonctions de l’Etat, qui aurait pris des décisions ou fait des options qui ne vont pas dans l’intérêt général, devra répondre devant la justice, pour les actes de gestion et de choix de politique qui ne seraient pas en phase avec une gestion en bon père de famille, même après avoir quitté ses fonctions.
Je propose en plus simple dorénavant de pénaliser les crimes contre les générations futures commis par les hautes responsabilités.
C.F : Le ministre de l’Economie et des Finances indique que le Fonds sera alimenté notamment par les excédents miniers et en tenant compte d’un niveau de cours des minéraux de référence. Pouvez-vous expliquer concrètement ce mécanisme ? A titre illustratif, en se référant à la production exceptionnelle de 94 tonnes d’or en 2025, quels montants auraient pu être reversés à ce Fonds souverain ?
A.S : En principe, les fonds souverains sont habituellement établis à partir de l’excédent de la balance des paiements, des opérations sur devises par les autorités monétaires, du produit des privatisations, des excédents de recettes fiscales et/ou des recettes d’exportation de matières premières.
Cependant, pour répondre à votre question, les revenus tirés de l’exploitation des minerais de toute nature sont constitués par des ressources directes et des ressources indirectes.
- Les ressources directes comprennent les dividendes, les bonus et primes de signature, droit de pas de porte, les produits résultant de la mise en concurrence de titres miniers, des indemnités résultant des contentieux extractifs devant les tribunaux d’arbitrage international, la vente d’actifs miniers constitués d’actions, de prise de participation de l’Etat dans les sociétés ;
- Les ressources indirectes comprennent les recettes fiscales de l’année, constituées des impôts, taxes et droits de Douanes perçus sur les revenus générés par l’exploitation minière au Burkina Faso.
Monsieur le ministre en charge des Finances indique que ce sera des recettes affectées. En se fondant sur ce qu’on appelle les recettes fiscales perçues sur les revenus générés par le secteur minier, le montant total avant affectation de recettes, des prélèvements obligatoires institués par la loi ou les règlements du Burkina Faso, qui sont exigés à l’occasion de la réalisation d’opérations qui concourent directement ou indirectement au développement de projets du secteur minier, quel que soit leur appellation, telle que impôts, droits de douanes, recettes de services, droits, taxes, redevances, royalties, contribution, le fonds donc pourrait être alimenté par un certain pourcentage du montant total des ressources directes et indirectes de l’année provenant des revenus générés par le secteur extractif.
Certainement que le gouvernement se réserve le droit de déterminer d’autres sources de revenus pouvant alimenter le fonds, et ce, en fonction de l’évolution de la situation.
C.F : Dans quelle mesure ce fonds peut-il continuer d’être alimenté même en cas de baisse du cours de l’or ?
A.S : Lorsque vous regardez le mode d’alimentation de ce fonds, il n’y a pas de risques à ce niveau. Plusieurs sources peuvent être identifiées pour que le fonds soit régulièrement et permanemment alimenté. Par exemple, si le fonds est alimenté par les ressources directes qui comprennent les dividendes et les redevances minières, les bonus et primes de signature de contrat minier, les droits de pas de porte, les produits résultant de la mise en concurrence de titres miniers (mise en concurrence ou appel d’offres), des indemnités résultant des contentieux extractifs devant les tribunaux d’arbitrage international, la vente d’actifs miniers de l’Etat (actions, parts de l’Etat dans les sociétés par exemple), vous vous apercevez qu’il n’y a aucun risque que le fonds ne soit pas approvisionné à un moment donné.
Une partie des intérêts générés par les placements de ce fonds sur les marchés financiers peut demeurer dans le fonds au lieu d’utiliser l’entièreté de ceux-ci. Beaucoup de mécanismes permettent d’assurer une permanence d’alimentation du fonds.
C.F : Ce fonds peut-il réduire la dépendance du Burkina Faso aux financements extérieurs ?
A.S : Oui, les instruments bien articulés du point de vue des investissements et de la politique de gestion.
Le fonds de stabilisation peut par exemple contribuer à équilibrer la balance des pays dont l’économie varie en fonction des prix et échanges des matières premières ; le fond de constitution d’épargne peut garantir à l’Etat un revenu permettant de satisfaire l’épuisement des réserves minières ; le fonds de financement de retraite par exemple peut compenser le défaut du système de cotisation des retraites et tenir compte d’un vieillissement de la population ; les fonds de développement qui ont été expérimentés par les nouveaux pays (Brésil, Libye, Égypte) ont permis à ces pays de financer les secteurs de l’énergie et des nouvelles technologies et bien d’autres secteurs. Le Burkina Faso a choisi les investissements structurants.
C.F : La gouvernance de ce Fonds sera assurée par un comité de pilotage placé sous la tutelle technique du chef du gouvernement. Quels sont, selon vous, les garde-fous institutionnels et juridiques nécessaires pour garantir la durabilité et l’efficacité de ce fonds ?
A.S : En se référant aux expériences de par le monde et en se fondant sur les conseils prodigués par des institutions sur la base de ces expériences, on peut relever par exemple que la crise financière a mis en relief l’intérêt pour les pouvoirs publics d’un pays de disposer de plusieurs instruments complémentaires d’utilisation des réserves de change, qu’il s’agisse d’un fonds de régulation protégeant l’économie de chocs économiques et financiers exogènes, d’un fonds d’investissements sécurisant les programmes de développement, d’un fonds de pension public garantissant le financement des retraites à venir, d’un fonds de réserves de change permettant une diversification des revenus pour faire face à des dépenses futures.
C.F : Quels mécanismes de transparence et de redevabilité faut-il mettre en place ?
A.S : Des principes de bonne gouvernance de tels fonds sont apparus au fil des ans depuis leur apparition et leur mise en place. Les méthodes de gestion et d’investissement assurant une transparence sont divers et s’apprécient selon la réalité économique et l’organisation de chaque Etat.
La gestion des sommes versées au Fonds peut être confiée à une Caisse de dépôt et de consignation qui agit comme fiduciaire. Certains pays confient cette gestion à la banque centrale.
Mais, le gouvernement élabore une stratégie de gestion et d’investissement approuvée par l’Assemblée nationale, à laquelle le fiduciaire a l’obligation de se conformer et qu’il est tenu de mettre en œuvre à travers ses organes de gestion.
La politique d’investissement du fonds souverain est également définie de manière explicite en se fondant sur les principes de gestion de portefeuille, contenue dans un document de référence qui prévoie un niveau de tolérance du risque et encadre le degré d’exposition du fonds au risque.
La politique d'investissement des fonds souverains doit être guidée par des objectifs clés de sécurité, de liquidité et de rendement.
Généralement, un accord de gérance précise la gestion opérationnelle du fonds selon des attributions qui y sont clairement définies et sur la base de considérations économiques et financières.
Les activités du fonds souverain sont étroitement coordonnées avec les autorités budgétaires et monétaires, afin de veiller à la concordance de celles-ci avec la politique macroéconomique du pays et celle définie par les autorités communautaires auxquelles le pays appartient, si d’aventure il fait partie d’un espace monétaire ou communautaire.
Il est communément recommandé que le cadre de gouvernance qui distingue, précise les rôles et attributions favorisant l’indépendance opérationnelle de la direction du fonds soit précisé dans la stratégie de gestion du fonds par des textes d’application, des manuels de procédures et un code d’éthique.
Les opérations de financement, de retrait et de dépenses du fonds souverain devraient être soumises aux politiques, règles, procédures et dispositifs budgétaires que complètent les textes qui constituent le cadre de gouvernance qui sont régulièrement publiés.
Les données statistiques pertinentes du fonds font l’objet de débats budgétaires et parlementaires. Elles sont communiquées au ministère en charge des Finances et du Budget pour insertion dans les séries de données macroéconomiques.
Un rapport périodique sur la gestion du fonds est établi et communiqué à l’Assemblée nationale et aux autorités de contrôle d’État dans la plupart des modes de gestion des fonds souverains.
Des états financiers du fonds sont établis dans les délais requis par la loi en la matière, conformément aux normes comptables internationales et nationales. Les opérations, les états financiers ainsi que la performance du fonds font régulièrement l’objet d’un audit annuel indépendant.
Ce sont là quelques éléments que l’on retrouve dans le mode de gestion et de gouvernance de tels fonds qui permettent d’assurer transparence et redevabilité.
C.F : Quels modèles internationaux pourraient inspirer la gestion de ce fonds ?
A.S : Il est fait généralement référence au « Pula Fund », l’un des premiers fonds souverains africains créé en 1994 par le Botswana. Son objectif était de préserver une partie des revenus des exportations de diamants pour les générations futures. Plusieurs pays africains ont donc suivi, parmi les plus puissants aujourd’hui on peut citer le Fonds de Régulation des Recettes (Algérie), géré par la Banque d’Algérie. L'Angola a aussi lancé en octobre 2012 un fonds souverain de 5 milliards de dollars afin d’investir dans des actifs nationaux et étrangers en canalisant sa richesse pétrolière dans les infrastructures, les hôtels et d'autres projets à forte croissance.
Le Fonds Souverain de la République Gabonaise qui a été créé en 2012 en remplacement du Fonds pour les Générations Futures existant à la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) depuis 1998.
Plus proche de nous, le Ghana. Devenu pays producteur de pétrole en décembre 2010, il a canalisé les recettes excédentaires de production de pétrole en mettant en place deux fonds souverains, dont les objectifs sont différents :
- Ghana Heritage Fund : Fonds pour les générations futures ;
- Ghana Stabilisation Fund : l’objectif principal de ce fonds est d’amortir les effets de la volatilité du prix du pétrole, et soutenir les dépenses publiques en période de déficit.
Premier producteur de pétrole en Afrique, les gouverneurs des 36 états du Nigeria ont approuvé la création du NSIA en juin 2012, doté d’un capital initial d’un milliard de dollars, en remplacement progressif de l’Excess Crude Account, qui avait été épinglé pour mauvaise gestion.
Par exemple, ce fonds comprend un fonds souverain et trois sous fonds et a pour objectif de protéger l’épargne nationale pour les générations futures via le Future Generations Fund ; fournir des financements long terme pour les projets d’infrastructures via le Nigerian Infrastructure Fund et constituer un matelas financier pour amortir la chute des prix des hydrocarbures via le Stabilization Fund.
Aujourd’hui, une dizaine de fonds souverains africains sont en activité.
C.F : Ce fonds peut-il réellement éloigner le Burkina Faso du spectre de la « malédiction des ressources naturelles » ?
A.S : Que dire, lorsqu’un Etat gère ses ressources en bon père de famille ! Il met à l’abri du besoin ses citoyens, parfois des besoins primaires comme se nourrir, se soigner, se vêtir et s’éduquer en n’oubliant pas la prise en charge des travailleurs qui sont admis à la retraite à travers un mécanisme de sécurité sociale pour tous.
C.F : Selon vous, quels secteurs devraient être ciblés en priorité pour maximiser l’impact et garantir que ce fonds profite réellement aux générations futures ?
A.S : Je crois que Monsieur le ministre en charge des finances a indiqué sans être limitatif les secteurs prioritaires structurant pour l’économie du Burkina Faso.
En observant aujourd’hui les nombreux chantiers qui sont ouverts, prioritairement le fonds soutiendra la croissance et la consolidation des investissements en cours, notamment la création et le soutien aux industries de production d’énergie et de transformation de certaines substances de mines, de production agroalimentaire et de transformation, les infrastructures de base (aménagements hydroagricoles, énergie, transport, infrastructure, le numérique, etc.) ; éventuellement prendre des participations stratégiques dans le capital ou faire des placements et mobiliser, en tant que de besoin, les compagnies nationales et multinationales comme investisseurs et gestionnaires dans de grands projets notamment industriels et agroalimentaires, immobiliers.
C.F : En quoi ce fonds peut-il améliorer la crédibilité financière internationale du Burkina Faso, notamment, auprès des agences de notation ?
A.S : Voyez-vous, personnellement je me méfie de ces agences de notation. Nous avons vu après plusieurs scandales (Doing business, la validation du Burkina Faso dans le processus ITIE) que ces agences peuvent manipuler vos données pour vous attribuer des notes dégradées à dessein. Pour peu que vous ne soyez pas d’accord avec leurs orientations ou que vos priorités ne soient pas les leurs.
Aussi, je dirai qu’un tel fonds lorsqu’il devient puissant, votre crédibilité financière va de soi, même si vous êtes un « diable ». Mais, dans le concert des nations, il faut se faire sa place en montrant que l’on respecte les normes établies et acceptées par tous.
Pour ce qui concerne la notation des fonds souverains, pendant et après la crise des subprimes, deux modes de notation ont été développés afin de mieux appréhender leur transparence et leur mode de gestion : il s’agit du Transparency Index du Sovereign Wealth Fund Institute, et du Truman Index développé par l’économiste Edwin Truman.
L’idéal serait que les africains développent leur indice de notation et sorte de cette dépendance savamment entretenue.
Interview réalisée
Par Mamadou OUATTARA
