Les institutions internationales de financement en Afrique : moteurs du développement ou gestionnaires du sous-développement ?

Préambule

L'analyse proposée dans cet article n'est ni celle d'un observateur extérieur, ni celle d'un universitaire éloigné des réalités du terrain. Elle est le fruit de près d'un demi-siècle d'engagement professionnel au service du développement en Afrique. Au cours de ce parcours, j'ai collaboré avec des gouvernements africains, des banques multilatérales de développement, des fonds arabes, des agences de coopération bilatérale et multilatérale, ainsi qu'avec de nombreuses équipes nationales chargées de la préparation et de la mise en œuvre des projets. J'ai également accompagné des missions d'identification, d'évaluation, de supervision et d'assistance technique dans des secteurs aussi variés que les infrastructures, l'agriculture, les ressources en eau, l'énergie, la santé, l'éducation, le développement rural et le renforcement des capacités institutionnelles.

L'objectif de l’article ci-dessous n'est ni de mettre en cause les institutions internationales de financement, ni de minimiser leur contribution au développement de l'Afrique. Leur rôle demeure essentiel et leurs réalisations sont nombreuses. Il s'agit plutôt d'ouvrir un débat serein, fondé sur les faits et sur l'expérience, afin de s'interroger sur une question fondamentale : pourquoi, malgré plusieurs décennies de coopération, des centaines de milliards de dollars mobilisés et des milliers de projets financés, les résultats demeurent-ils souvent inférieurs aux attentes des populations africaines ?

Introduction : une question qui dérange

Depuis les indépendances africaines, les institutions internationales et régionales de financement occupent une place centrale dans les politiques de développement du continent. Banque mondiale, Fonds monétaire international, Banque africaine de développement, Banque islamique de développement, BADEA, Fonds koweïtien, Fonds saoudien, OpecFund, Union européenne, agences bilatérales et nombreuses institutions spécialisées mobilisent chaque année des dizaines de milliards de dollars en faveur des Etats africains.

Leur objectif est clairement affiché : financer les infrastructures, réduire la pauvreté, renforcer les institutions, accompagner les réformes économiques et accélérer la réalisation des Objectifs de Développement Durable.

Pourtant, après plus de soixante années de coopération, une interrogation demeure : pourquoi l'Afrique subsaharienne reste-t-elle la région où la pauvreté est la plus élevée, où les infrastructures demeurent insuffisantes et où l'industrialisation progresse si lentement ?

Poser cette question ne revient ni à nier les réalisations accomplies ni à remettre en cause la bonne foi des partenaires techniques et financiers. Il s'agit plutôt d'évaluer objectivement un modèle de coopération dont les résultats demeurent largement en deçà des ambitions annoncées.

Un engagement financier considérable

Le volume des ressources mobilisées est considérable. Des milliers de projets ont été financés dans presque tous les secteurs : routes, ports, barrages, réseaux électriques, écoles, universités, hôpitaux, systèmes d'eau potable, agriculture, protection sociale, gouvernance, numérique et environnement.

Sans ces financements, de nombreux pays n'auraient jamais pu réaliser des infrastructures essentielles. Les institutions financières ont également contribué à :

·         Moderniser certaines administrations ;

·         Améliorer les systèmes statistiques ;

·         Renforcer les capacités de gestion ;

·         Introduire les méthodes de gestion axée sur les résultats ;

·         Développer les dispositifs de suivi-évaluation ;

·         Promouvoir les normes environnementales et sociales ;

·         Améliorer les procédures de passation des marchés publics.

Ces acquis sont réels et doivent être reconnus.

Le paradoxe africain

Cependant, une réalité demeure. Jamais l'Afrique n'a bénéficié d'autant de projets, d'autant de missions d'experts, d'autant d'études, de stratégies, de plans nationaux, de conférences internationales et de financements. Pourtant :

·         La pauvreté reste massive ;

·         Le chômage des jeunes demeure préoccupant ;

·         Les importations alimentaires continuent d'augmenter ;

·         La transformation industrielle reste limitée ;

·         Les exportations de matières premières dominent toujours les économies ;

·         L’endettement public s'accroît régulièrement ;

·         La gouvernance reste fragile.

Autrement dit, les projets réussissent souvent individuellement, mais leur accumulation ne produit pas toujours la transformation structurelle attendue.

Une logique de projets plutôt qu'une logique de transformation

L'une des principales limites des interventions entreprises réside dans la nature même du modèle. Les institutions financent essentiellement des projets. Or le développement ne résulte pas d'une simple addition de projets. Une route ne crée pas automatiquement une industrie. Un barrage ne garantit pas une industrialisation. Une école ne suffit pas à créer des emplois. Un hôpital ne transforme pas une économie.

Le véritable développement suppose une articulation entre infrastructures, industrie, innovation, formation, investissement privé, gouvernance et politiques publiques cohérentes. C’est cette cohérence et cette articulation qui font souvent défaut.

L'assistance technique : un outil utile devenu une dépendance

L'assistance technique constitue l'un des principaux instruments de la coopération internationale. A l'origine, elle devait permettre un transfert de compétences et de savoir-faire.

Dans de nombreux pays africains, elle est devenue permanente. Les mêmes administrations accueillent parfois des assistants techniques depuis plusieurs décennies. Les consultants se succèdent. Les rapports s'accumulent. Les ateliers se multiplient. Mais les capacités nationales progressent souvent moins vite que prévu.

Lorsque chaque réforme nécessite une nouvelle assistance extérieure, il devient légitime de s'interroger sur l'efficacité du modèle adopté.

Les coûts invisibles de la coopération

Le financement d'un projet ne correspond pas uniquement au coût des infrastructures. Il faut également financer : les études, les missions d’identification, les missions de préparation, les consultants internationaux, les audits, les évaluations, les formations, les ateliers, les voyages, les réunions de coordination, les missions de supervision, etc.

Ces dépenses sont souvent indispensables. Mais leur accumulation peut représenter une part significative des ressources mobilisées. La question n'est donc pas leur existence, mais leur efficacité réelle au regard des résultats obtenus et des attentes des populations ciblées.

La dette : un développement payé plusieurs fois

La plupart des financements concessionnels restent des prêts. Ils devront être remboursés. Les intérêts devront être payés. Les Etats devront également assurer l'entretien des infrastructures réalisées.

Lorsque les projets ne génèrent pas suffisamment de croissance ou de recettes fiscales, le remboursement pèse durablement sur les finances publiques. Le coût réel du développement dépasse alors largement le montant initial du financement.

Les responsabilités africaines

Attribuer tous les dysfonctionnements aux bailleurs serait une erreur. Les responsabilités nationales sont considérables. Dans de nombreux pays, les difficultés proviennent également :

·         De la faible qualité de la préparation des projets ;

·         Des retards dans les procédures nationales ;

·         De la faiblesse des unités de gestion ;

·         Des changements fréquents des équipes ;

·         De la corruption ;

·         De l'instabilité politique ;

·         Du manque de maintenance des infrastructures ;

·         De l'absence d'évaluation des politiques publiques.

Le partenariat ne peut produire de meilleurs résultats que si les responsabilités sont pleinement assumées de part et d'autre.

Repenser le partenariat

L'Afrique n'a pas besoin de moins de coopération. Elle a besoin d'une coopération différente. Une coopération qui privilégie :

·         Les résultats plutôt que les décaissements ;

·         Les institutions nationales plutôt que leur substitution ;

·         Les compétences africaines plutôt que leur marginalisation ;

·         Les cabinets d'études africains lorsqu'ils disposent des capacités requises ;

·         Le transfert effectif des connaissances ;

·         Les chaînes de valeur régionales ;

·         L’industrialisation ;

·         La transformation locale des ressources naturelles ;

·         L’innovation et la recherche africaines.

Le succès d'un projet ne devrait plus être mesuré uniquement par son taux de décaissement ou par le respect du calendrier, mais par sa capacité à créer durablement des emplois, des entreprises, de la valeur ajoutée et une véritable autonomie économique des Etats.

Conclusion : changer de paradigme

La question n'est pas de savoir si les institutions internationales sont favorables ou défavorables à l'Afrique. Leur contribution au financement du développement est incontestable. La véritable question est de savoir si le modèle actuel permet réellement au continent de sortir de la dépendance. Après plusieurs décennies d'interventions, l'heure est venue de dépasser une logique de gestion des projets pour entrer dans une logique de transformation économique durable. L'Afrique n'a pas seulement besoin de financements. Elle a besoin d'un partenariat fondé sur la confiance, la responsabilité partagée, le transfert réel des compétences et la construction d'une souveraineté développementale de l’Afrique.

C'est à cette condition que les institutions internationales de financement pourront être reconnues non seulement comme des bailleurs de fonds, mais comme de véritables catalyseurs de la transformation économique du continent.

Principaux indicateurs de l’aide publique au développement et de l’endettement en Afrique

Sources : OCDE, Banque mondiale, FMI, BAD

Par Mohamed El Aichouni
Consultant en financement du développement et politiques publiques