Introduction
Depuis les indépendances, rares sont les régions du monde qui auront autant planifié leur développement que l'Afrique. Plans quinquennaux des premières décennies postcoloniales, programmes d'ajustement structurel, documents de stratégie de réduction de la pauvreté, stratégies sectorielles, visions nationales à long terme, plans nationaux de développement, programmes d'émergence, Agenda 2030 des Nations Unies, Objectifs de Développement Durable, Agenda 2063 de l'Union africaine : les générations de stratégies se sont succédé.
Autour de ces exercices se mobilisent des ressources considérables : administrations nationales, bureaux d'études, consultants internationaux, institutions financières, agences de coopération, experts sectoriels, organisations de la société civile et partenaires techniques et financiers.
Des diagnostics sont réalisés. Des scénarios macroéconomiques sont construits. Des priorités sont définies. Des portefeuilles de projets sont identifiés. Des conférences et table rondes de financement sont organisées. Des milliards de dollars sont mobilisés.
Et pourtant, une question demeure. Pourquoi tant de planification a-t-elle produit si peu de transformation structurelle ? La question ne signifie nullement que les plans de développement ont été inutiles. Ils ont accompagné des progrès considérables dans les infrastructures, l'éducation, la santé, l'accès à l'eau, l'énergie, les télécommunications et certains secteurs productifs. Mais le constat structurel demeure préoccupant.
Après plusieurs décennies de planification, de nombreux pays africains restent fortement dépendants de l'exportation de matières premières, de l'importation de produits manufacturés et de technologies, des financements extérieurs et d'une industrialisation encore insuffisante.
La CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement) souligne notamment que plus de la moitié des pays africains tirent au moins 60 % de leurs recettes d'exportation du pétrole, du gaz ou des minerais, tandis que le commerce intra-africain ne représente encore qu'environ 16 % du commerce total du continent [1].
Le paradoxe peut ainsi être formulé simplement : L'Afrique a appris à élaborer des plans de développement. Elle n'a pas encore suffisamment appris à transformer ces plans en changement durable de la structure de ses économies.
1. Soixante ans de planification : une succession de paradigmes
La planification africaine n'a jamais été immobile. Au lendemain des indépendances, elle s'inspire largement des théories de la modernisation, de l'industrialisation et du rôle moteur de l'Etat. Les premiers plans donnent une place importante aux infrastructures, aux entreprises publiques, à l'agriculture et à l'industrie.
Les crises économiques et financières des années 1980 changent profondément cette orientation. Sous l'influence des programmes d'ajustement structurel imposés par le FMI, la priorité se déplace vers la stabilisation macroéconomique, la réduction des déficits, les privatisations et la libéralisation.
Dans les années 1990 et 2000, la lutte contre la pauvreté devient progressivement centrale. Les Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté renforcent la place des secteurs sociaux, de la gouvernance et des indicateurs de pauvreté. Puis viennent les stratégies d'émergence, les visions 2030, 2040 ou 2050, les Objectifs de développement durable et l'Agenda 2063. Les concepts évoluent donc continuellement.
Mais une interrogation traverse toutes ces périodes : dans quelle mesure ces changements de paradigmes ont-ils modifié la structure productive des économies africaines ?
2. Le premier paradoxe : la préparation du plan devient parfois une finalité
La préparation d'un plan national de développement est aujourd'hui devenue un exercice particulièrement sophistiqué. Diagnostic économique et social, cadrage macroéconomique, prospective, identification des secteurs prioritaires, consultations, programmation des investissements, matrices de résultats, indicateurs de performance et mécanismes de suivi-évaluation constituent désormais des pratiques largement maîtrisées. Cette professionnalisation constitue un progrès.
Mais elle comporte un risque : confondre la qualité du document avec la qualité du développement qu'il doit produire. Un excellent plan peut parfaitement coexister avec une faible capacité d'exécution ou avec un déficit en financement.
Un document stratégiquement cohérent peut déboucher sur des projets mal préparés. Une conférence de financement réussie peut produire des milliards de dollars d'annonces sans garantir leur mobilisation effective. Et un portefeuille de projets correctement exécuté peut lui-même ne pas transformer profondément l'économie. La première rupture intellectuelle devrait donc être la suivante : La réussite d'un plan ne se mesure pas à la qualité du plan, mais aux transformations qu'il provoque.
3. Planifier les dépenses n'est pas planifier la transformation
Une grande partie des plans africains prend finalement la forme d'un vaste portefeuille d'investissements. Routes, écoles, hôpitaux, barrages, électrification, eau potable, assainissement, agriculture, logements, numérique, programmes sociaux et réformes institutionnelles occupent naturellement une place importante. Ces investissements sont indispensables.
Mais une addition de projets ne constitue pas nécessairement une stratégie de transformation économique. Construire une route améliore la mobilité. Mais une stratégie de transformation doit également se demander quelles productions cette route permettra de développer, quelles entreprises apparaîtront autour d'elle, quelles chaînes de valeur seront créées et quels nouveaux marchés deviendront accessibles. Construire un barrage produit de l'électricité. Mais une stratégie industrielle doit également déterminer quelles activités productives utiliseront cette énergie.
Développer un port facilite le commerce. Mais cela ne garantit pas que le pays exportera demain davantage de produits transformés plutôt que des matières premières.
La différence est fondamentale : L'infrastructure est un moyen. La transformation productive est la finalité.
4. Trois niveaux de planification qu'il faut distinguer
Sans rentrer dans le détail des méthodes et processus de planification, trois niveaux sont à distinguer :
- Planification des projets et programmes
Que faut-il construire ou réaliser ?
- Planification des investissements
Combien faut-il investir, quand et avec quels financements ?
- Planification de la transformation
Que voulons-nous que notre économie sache produire dans dix, vingt ou trente ans ?
C'est le troisième niveau qui devrait déterminer les deux premiers. Une véritable stratégie de transformation devrait répondre à des questions concrètes : Quels produits voulons-nous fabriquer localement ? Quelles matières premières voulons-nous transformer avant exportation ? Quelles importations voulons-nous progressivement substituer par une production compétitive locale ? Quelles technologies voulons-nous maîtriser ? Quelles chaînes de valeur régionales voulons-nous construire ? Quelles entreprises nationales voulons-nous voir émerger ? Quels nouveaux métiers et quelles compétences devons-nous développer ? Le véritable plan de développement commence peut-être là.
5. Le plan et le budget : deux mondes qui communiquent insuffisamment
Une autre faiblesse structurelle réside dans l'articulation entre la planification et les finances publiques. Le ministère chargé du Plan prépare la stratégie. Le ministère des Finances prépare le budget. Les ministères sectoriels élaborent leurs programmes. Les bailleurs financent leurs projets. Les collectivités territoriales développent leurs propres plans. Les unités de gestion exécutent les opérations.
Ces acteurs peuvent poursuivre des objectifs convergents sans fonctionner véritablement comme un système intégré. Or un plan qui n'oriente pas effectivement les arbitrages budgétaires annuels risque progressivement de devenir un document de référence plutôt qu'un véritable instrument de transformation économique. La question fondamentale est donc moins : « Le pays possède-t-il un plan ? » que : « Le budget national traduit-il réellement les priorités de transformation définies par ce plan ? »
6. Des plans parfois plus ambitieux que leurs moyens
De nombreux plans africains reposent sur des besoins d'investissement considérables. Le schéma financier est généralement construit autour de plusieurs sources : ressources budgétaires + prêts extérieurs + dons + partenariats public-privé + investissements privés + financements à mobiliser. Mais ces ressources n'ont pas toutes le même degré de certitude. Certaines sont acquises. D'autres sont probables. D'autres enfin correspondent à des intentions ou à des objectifs de mobilisation.
Le risque apparaît lorsque l'ambition du plan est déterminée avant que la capacité financière réelle de l'État soit suffisamment prise en compte. La Banque africaine de développement estimait en 2024 à environ 402 milliards de dollars par an jusqu'en 2030 le déficit de financement à combler pour accélérer la transformation structurelle du continent, ce qui illustre l'écart possible entre ambitions et ressources mobilisables [2].
Le plan devient alors partiellement un catalogue de projets à financer. D'où l'importance d'une hiérarchisation beaucoup plus exigeante : quels investissements sont absolument structurants ? Quels projets peuvent attendre ? Quels investissements produiront le plus de capacités productives ? Quels financements génèrent une dette soutenable ? Planifier, c'est aussi savoir renoncer.
7. L'influence des bailleurs : appui indispensable ou planification sous contrainte ?
Les institutions financières internationales et partenaires techniques ont joué et continuent de jouer un rôle majeur dans le développement africain. Ils apportent des financements, de l'expertise, des méthodologies, des normes environnementales et sociales, des systèmes de passation des marchés, du suivi-évaluation et parfois une discipline de gestion particulièrement utile. Le problème n'est donc pas leur présence. Il réside dans l'équilibre entre priorités nationales et priorités des financeurs.
Les paradigmes internationaux se succèdent : réduction de la pauvreté, gouvernance, genre, résilience, climat, inclusion, entrepreneuriat, numérique, transition énergétique, etc. Ces problématiques sont toutes importantes. Mais lorsqu'un pays dépend fortement des financements extérieurs, un mécanisme subtil peut apparaître : on finit par planifier ce qui est finançable plutôt que par financer ce qui a été souverainement planifié.
La véritable appropriation nationale ne consiste donc pas seulement à participer à l'élaboration d'un document. La Banque africaine de développement insiste elle-même sur la nécessité d'institutionnaliser des plans endogènes, adaptés aux avantages comparatifs nationaux, et de les mettre en œuvre avec constance [2]. Elle suppose que le pays soit capable de définir, hiérarchiser et maintenir ses priorités stratégiques sur la longue durée.
8. Le véritable maillon faible : l'exécution
Entre la stratégie et le résultat existe un espace immense : l'exécution. C'est souvent là que se joue le destin des plans. Retards dans la préparation des projets, études insuffisantes, difficultés d'acquisition foncière, lenteur des marchés publics, faiblesse de certaines entreprises, retards ou insuffisance de contrepartie nationale, capacités insuffisantes des unités de gestion, coordination institutionnelle difficile, procédures des bailleurs, retards de décaissement et faiblesse du suivi peuvent transformer un excellent projet sur papier en opération peu performante. Cette situation révèle une distinction essentielle : Capacité de planification / capacité d'exécution.
L'administration capable d'élaborer une stratégie n'est pas nécessairement celle qui dispose des ingénieurs, économistes, juristes, spécialistes des marchés publics, gestionnaires de projets et systèmes d'information nécessaires pour la réaliser. L'investissement dans les capacités d'exécution de l'Etat devrait donc être considéré comme un investissement de développement à part entière.
9. Le piège du temps politique
La transformation économique exige continuité et patience. Construire une industrie, développer une chaîne de valeur, former une génération d'ingénieurs, maîtriser une technologie ou faire émerger des entreprises compétitives peut demander quinze, vingt ou trente ans. Mais les cycles politiques sont beaucoup plus courts. Chaque gouvernement veut légitimement montrer ses propres réalisations. Chaque nouvelle équipe peut être tentée d'annoncer sa vision, son programme, ses projets emblématiques et parfois ses nouvelles institutions.
Il peut alors apparaître une forme de discontinuité stratégique permanente. Un nouveau plan est élaboré avant même que le précédent ait fait l'objet d'une véritable évaluation indépendante. Or la transformation structurelle exige exactement l'inverse : stabilité des grandes orientations + capacité d'adaptation + apprentissage institutionnel + continuité dans l'exécution. La stratégie peut évoluer. La direction fondamentale ne devrait pas être réinventée à chaque cycle politique.
10. Mesurer l'exécution n'est pas mesurer le développement
L'une des faiblesses les plus importantes concerne probablement les indicateurs.
Un plan peut afficher :
- 80 % d'exécution financière ;
- 75 % d'exécution physique ;
- 500 km de routes construites ;
- 200 écoles réalisées ;
- 50 000 personnes formées ;
- 100 000 bénéficiaires accompagnés.
Ces résultats peuvent être excellents. Mais ils ne répondent pas nécessairement à la question de la transformation. Il faudrait également mesurer : la productivité a-t-elle augmenté ? la structure des exportations s'est-elle diversifiée ? la part de la transformation locale s'est-elle accrue ? des entreprises nationales nouvelles sont-elles apparues ? les emplois sont-ils devenus plus productifs ? des technologies nouvelles sont-elles désormais maîtrisées localement ? la dépendance aux importations stratégiques a-t-elle diminué ? les territoires concernés ont-ils changé durablement de trajectoire ? Cette distinction est d'autant plus importante que la Banque mondiale observe encore en Afrique subsaharienne une forte concentration de l'emploi dans les activités informelles et à faible productivité, signe que la croissance et l'investissement ne se traduisent pas automatiquement par des emplois plus productifs [4].
Il faudrait donc distinguer : indicateurs de réalisation → indicateurs de résultat → indicateurs de transformation structurelle. Les deux premiers sont aujourd'hui relativement bien maîtrisés. Le troisième mérite beaucoup plus d'attention.
11. Modernisation et transformation : deux notions différentes
Cette distinction permet de comprendre un paradoxe apparent. Un pays peut connaître une transformation spectaculaire de ses villes. Il peut construire autoroutes, ponts, aéroports, universités, hôpitaux, réseaux numériques et infrastructures énergétiques.
La qualité de vie peut s'améliorer. La croissance peut être soutenue. Et pourtant sa structure économique peut rester fortement dépendante :
- Exportation de matières premières ;
- Importation de produits manufacturés
- Importation de machines
- Importation de technologies
- Dépendance aux financements extérieurs.
Ce pays s'est indéniablement modernisé. Mais s'est-il véritablement transformé ? La question n'est pas sémantique. Elle touche au cœur même du développement. La modernisation améliore les conditions dans lesquelles fonctionne une économie. La transformation modifie ce que cette économie est capable de produire par elle-même.
12. Remettre les capacités productives au centre de la planification
La planification africaine doit donc probablement retrouver une question qui s'est progressivement diluée dans la multiplication des objectifs : Que voulons-nous produire ? La Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique place depuis longtemps la transformation structurelle et l'industrialisation au cœur de cette problématique [3]. Cela ne signifie nullement abandonner l'éducation, la santé, le climat, l'environnement, la gouvernance ou la protection sociale. Au contraire. Mais ces politiques doivent également contribuer à construire une économie capable de financer durablement son propre progrès social.
Il faut donc replacer au centre :
- La productivité agricole ;
- La transformation locale des matières premières ;
- L’industrialisation ;
- Les PME productives ;
- La recherche-développement ;
- La maîtrise technologique ;
- La formation scientifique et technique ;
- Les chaînes de valeur régionales ;
- La diversification des exportations ;
- L’intégration économique africaine.
La question centrale devient alors non plus seulement combien investir, mais quelles capacités nationales construire grâce à cet investissement.
13. Vers une nouvelle génération de plans africains
Une nouvelle génération de plans de développement pourrait être organisée autour de quelques principes simples. Premièrement, partir des capacités productives que le pays veut posséder dans vingt ans, puis remonter vers les investissements nécessaires. Deuxièmement, limiter le nombre de priorités véritablement stratégiques. Un plan où tout est prioritaire finit par ne plus avoir de priorité. Troisièmement, assurer une articulation contraignante entre plan, programmation pluriannuelle et budget annuel. Quatrièmement, sélectionner les financements extérieurs en fonction des priorités nationales plutôt que d'adapter excessivement les priorités aux financements disponibles. Cinquièmement, renforcer massivement les capacités nationales de préparation, d'exécution et d'évaluation des projets. Sixièmement, institutionnaliser une évaluation indépendante du plan précédent avant l'adoption du suivant.
Enfin, mesurer la réussite non seulement par les réalisations physiques et financières, mais par les transformations économiques effectivement produites.
Conclusion
Le problème africain n'est donc pas l'absence de planification. Il réside dans la distance qui subsiste entre planifier, financer, exécuter et transformer. Pendant plusieurs décennies, des ressources considérables ont permis de construire des infrastructures, développer des services publics, former des cadres, financer des entreprises et moderniser les administrations. Ces acquis sont réels. Mais ils n'ont pas toujours entraîné une modification suffisamment profonde de la structure productive des économies. Il faut donc changer la question posée aux plans de développement.
Ne plus seulement demander : Combien avons-nous investi ? Combien de projets avons-nous exécutés ? Quel taux de décaissement avons-nous atteint ?
Mais demander : Qu'est-ce que notre économie sait aujourd'hui produire, transformer, exporter et maîtriser qu'elle ne savait pas faire avant le plan ? Cette question change profondément la conception même de la planification. Elle conduit à passer : de la planification des projets à la planification des capacités ; de la mobilisation des financements à la sélection stratégique des investissements ; de l'exécution budgétaire à la transformation productive ; du document de planification à l'État développeur.
L'Afrique n'a probablement pas besoin de davantage de plans. Elle a besoin de plans moins dispersés, plus sélectifs, mieux financés, mieux exécutés et surtout davantage orientés vers la transformation de ses capacités productives. Car le véritable succès d'un plan national de développement ne devrait pas être le nombre de projets qu'il aura financés. Il devrait être la différence entre l'économie qui existait avant lui et celle qu'il laisse derrière lui.
Par Mohamed El Aichouni
Consultant en financement du développement et politiques publiques
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Principales références
[1] CNUCED (2024/2025), Rapport 2024 sur le développement économique en Afrique.
[2] Banque africaine de développement (2024), Perspectives économiques en Afrique.
[3] Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA) (2016), Rapport économique sur l’Afrique 2016 : Vers une industrialisation verte en Afrique.
[4] Banque mondiale (2025), Africa’s Pulse, octobre 2025 : analyse des perspectives économiques, de la productivité et de l’emploi en Afrique subsaharienne.
[5] Union africaine (2015), Agenda 2063 : L’Afrique que nous voulons.
[6] Nations Unies (2015), Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030.
